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LA ACTUACION
ARGENTINA EN LOS FOROS DE ALCANCE REGIONAL Y SU IMPACTO EN LAS RELACIONES CON
ESTADOS UNIDOS
a) La actuación de la Argentina en el marco de las Cumbres
Iberoamericanas
En este foro, el gobierno de Menem tuvo especial preocupación por el tratamiento que debía otorgar a un tema muy sensible para los Estados Unidos: Cuba. Haciendo gala de un criterio pragmático, la diplomacia argentina tuvo dos conductas diferenciadas respecto de la situación cubana. En relación a las violaciones a los derechos humanos y la falta de libertad política existentes en la isla, fuente de preocupación del gobierno norteamericano, adoptó un perfil crítico y por momentos fuertemente combativo en pro de la democratización del proceso político cubano. Por cierto, este alto perfil resultó congruente tanto con las expectativas de las autoridades de Washington -deseosas de sumar adeptos a su política de presión diplomática sobre el régimen de Fidel Castro- como con el objetivo del gobierno argentino de adoptar una política de abierto compromiso en la defensa de la democracia y los derechos humanos en la región. En cambio, en relación con el incremento del embargo económico norteamericano sobre el gobierno de La Habana, la administración menemista optó por acompañar al resto de los países latinoamericanos, que coincidían con Washington en el objetivo final –la democratización del régimen cubano- pero no en las herramientas elegidas para concretarlo –el embargo económico-.
Esta congruencia entre las posiciones argentina y
norteamericana respecto de la situación de los derechos humanos en Cuba se pudo
apreciar ya desde los preparativos de la Primera de las Cumbres Iberoamericanas,
que tuvo lugar en la ciudad de Guadalajara (México) los días 18 y 19 de julio
de 1991. (1) Vale recordar al respecto que a principios de ese mismo mes,
el embajador norteamericano en la Argentina, Terence Todman, le pidió al
canciller Guido Di Tella que la Argentina promoviese en la cumbre iberoamericana
de Guadalajara la inclusión, en la declaración final, de un párrafo instando
a Cuba a la democracia. Frente a este pedido, Di Tella le preguntó a Todman si
Washington había hecho la misma solicitud al gobierno anfitrión, México,
habida cuenta de la renuencia de este último a juzgar al régimen de Fidel
Castro. (2)
En esta primer Cumbre, el presidente Carlos Menem
respondió favorablemente a los deseos de las autoridades de la Casa Blanca. Si
bien no hubo referencias explícitas al caso cubano en su discurso, sí las
incluyó en sus declaraciones a la prensa:
“Es deseable el reingreso de Cuba a la organización, pero la integración latinoamericana se está haciendo sobre la base de democratización, apertura económica y vigencia de los derechos humanos, y ése es el camino por seguir.” (3)
Asimismo,
Menem aclaró que sus declaraciones respecto de Cuba
“no implican una injerencia en los asuntos internos de ese país por parte del presidente de la nación. Sólo es la opinión de un hombre que ama la democracia, y creo que ha llegado el momento de democratizar a Cuba porque es la aspiración de todos”. (4)
A
través de estas declaraciones, Menem quedó en ese momento ideológicamente
identificado con el ala dura del conservadurismo norteamericano y con los
cubanos anticastristas de Miami, factor que provocó el enfrentamiento con el
presidente mexicano, Carlos Salinas de Gortari, reveló su extrema sensibilidad
al renovado intervencionismo de la Argentina en la cuestión cubana en los
siguientes términos:
“Los jefes de Estado vinieron aquí para intentar definir un futuro común, no para decirse unos a otros cómo deben gobernar”. (5)
El mandatario argentino, consciente del alto grado de preocupación que en las autoridades de la Casa Blanca provocaban las violaciones a los derechos humanos y a la libertad política perpetradas por el régimen cubano, decidió adoptar un perfil aún más claramente combativo contra Castro en ocasión de la segunda de las cumbres iberoamericanas, celebrada en Madrid los días 23 y 24 de julio de 1992. En dicha oportunidad, Menem criticó duramente al jefe de Estado cubano, señalando que
“son pocas las esperanzas de democracia para Cuba mientras esté con vida Fidel Castro”. (6)
En esta segunda Cumbre, Menem no sólo debió enfrentar la oposición de México sino también la del representante español, Felipe González, quien tampoco se inclinaba para condenar la situación cubana. Por otra parte, la actitud argentina y la de otros participantes de respaldo –o al menos de no intervención- frente al “autogolpe” de Alberto Fujimori en el Perú aparecía como contradictoria frente a las crecientes presiones por la democratización en Cuba. (7)
Por su parte, Castro también jugó su juego. Buscando diferenciarse del resto de los participantes de la cumbre (8), criticó duramente el “hegemonismo unipolar” de EEUU. En contraposición al duro tono empleado por el mandatario cubano, su colega argentino, prefirió hacer una enérgica defensa de la democracia, aunque, al igual que sus colegas advirtió que el proteccionismo europeo, aunado a los nostálgicos del autoritarismo de izquierda o de derecha, podía atentar contra la estabilidad democrática. Como producto de estas tensiones y del peso de las ausencias (Portugal, Colombia, Venezuela y Perú), el documento final de la Cumbre de Madrid presentaba una serie de enunciados principistas (el compromiso de sus participantes con la democracia representativa, con el respeto a los derechos humanos y con las libertades fundamentales) y de ambigüedades (las menciones a una reforma de las Naciones Unidas “que responda más eficazmente a la voluntad de todos los Estados miembros” y al “fortalecimiento, modernización y reforma de la Organización de Estados Americanos”). (9)
Sin hablarse directamente, Menem y Castro mantuvieron
un diálogo indirecto a través de los discursos. Menem destacó que nada se
puede conseguir al margen de la democracia y la libertad. Por su parte, Castro
criticó “a los que vendieron su alma para ingresar al Primer Mundo”. (10)
En el único punto en el que ambos coincidieron fue en la necesidad de unión
para que Iberoamérica tuviera un rol importante en el futuro desarrollo de la
historia mundial. (11)
El gobierno de Menem mantuvo su alto perfil respecto
de la situación de los derechos humanos en Cuba, congruente con las prioridades
norteamericanas, en ocasión de la Cumbre iberoamericana de cancilleres reunida
en enero de 1993 en Madrid (12).
Durante la misma, el canciller argentino, Guido Di Tella, no dudó en definir
como “trágica” dicha situación, destacando además que
“La ausencia de derechos humanos (en Cuba) es penosa, una espina clavada en América Latina.” (13)
Este perfil crítico volvió a evidenciarse en la III Cumbre Iberoamericana, que sesionó en la localidad brasileña de Salvador los días 15 y 16 de julio de 1993. (14) En dicha ocasión, Menem firmó el documento final que condenaba implícitamente el bloqueo de Estados Unidos a Cuba. Sin embargo, al final el encuentro, el presidente argentino afirmó que el aislamiento cubano no era consecuencia de las presiones económicas sino de la “actitud caprichosa de un hombre”. (15)
En dicha Cumbre se frustró una proyectada reunión
entre Menem y Fidel Castro. De acuerdo con la óptica del entonces presidente
argentino la entrevista no se realizó porque la delegación cubana solicitó
como requisito previo que el gobierno argentino disminuyera las presiones hacia
el régimen castrista. Este pedido cubano demostró la inviabilidad de una reunión
entre dos actores cuyas posiciones eran irreconciliables. (16)
Por su parte, el canciller argentino, Guido Di Tella, consideró que la
frustrada entrevista entre Menem y Castro hubiera tenido
“un costo y no un rédito político ya que el gobierno hubiera sido criticado por blando y contradictorio dentro y fuera” (del país) (17)
Por su parte, el diputado radical Federico Storani
criticó la actitud “infantil” del presidente Menem respecto de la frustrada
entrevista con el líder cubano, ya que si bien inicialmente había adoptado una
actitud conciliadora hacia Castro, luego la abandonó al no concretarse la
entrevista proyectada. (18)
Profundizando su enemistad con Castro, Menem afirmó “me repugna” en referencia a participar con el presidente cubano en las Cumbres Iberoamericanas. (19)
No obstante estas declaraciones, Menem participó
junto a Castro en la IV Cumbre Iberoamericana, reunida en Cartagena de Indias
(Colombia) los días 14 y 15 de junio de 1994.
Al respecto, el canciller Di Tella destacó que Fidel vivía en un mundo
imaginario y que Menem suscribía los documentos finales de las Cumbres –que
condenaban el bloqueo norteamericano- porque los mismos eran fruto del consenso
y no eran muy utilizados. (20)
En esta cuarta cumbre, los presidentes Carlos Menem,
de la Argentina, y Rafael Caldera, de Venezuela, hicieron una alusión directa a
la necesidad de una democratización del régimen cubano. Incluso Menem intentó
influenciar a Castro vinculando una posible presión argentina para que Estados
Unidos levante el bloqueo a La Habana a cambio de la decisión de Fidel de
democratizar el sistema político cubano. Como respuesta a Menem, Castro sostuvo
que una vez que se integre económicamente América llamaría a elecciones para
democratizar su país. (21)
Asimismo, Menem se enfrentó al presidente brasileño, Itamar Franco, quien respaldó el reingreso de Cuba a la Organización de Estados Americanos. Pero para Menem y su canciller Di Tella la democratización cubana resultaba una condición previa indispensable para el reingreso de Cuba a la Organización. (22)
En contraposición con las coincidencias existentes en la cuestión de los derechos humanos en Cuba, el gobierno argentino evidenció sus diferencias de óptica con Washington respecto de la profundización del embargo económico norteamericano contra Cuba tanto en la III como en la IV Cumbres Iberoamericanas. Por cierto, la existencia misma de estas divergencias obliga a revisar la validez del supuesto acerca del carácter “automático” del alineamiento adoptado por la administración menemista. Respecto de este tema, el canciller Di Tella expresó que el bloqueo norteamericano era un disparate que sólo beneficiaba al gobierno cubano que utiliza dicho bloqueo como la causa principal de la crisis de la isla. Asimismo, el ministro expresó la disposición de su gobierno a recibir a los balseros cubanos. (23)
En el documento final de la III cumbre, Argentina se
sumó al reclamo que los países de la región efectuaron a los Estados Unidos,
en el sentido que cesara el embargo económico contra Cuba. El punto 68 del
documento destacaba al respecto la necesidad de que Washington tomara nota
“(...) de la resolución reciente de los foros internacionales sobre la necesidad de eliminar la aplicación unilateral, por cualquier Estado, con fines políticos, de medidas de carácter económico y social contra otro Estado.” (24)
En la IV cumbre iberoamericana, la representación
argentina se sumó al perfil más moderado adoptado por los países de la región,
quienes si bien no hicieron una alusión explícita de condena al embargo
comercial de los Estados Unidos contra Cuba, optaron por elevar una crítica
general a las medidas económicas "coercitivas" contra los pueblos
iberoamericanos. (25)
Por su parte, durante la V Cumbre Iberoamericana, que
tuvo lugar en la localidad argentina de San Carlos de Bariloche los días 16 y
17 de octubre de 1995 (26),
el discurso del presidente del país anfitrión evidenció las dos dimensiones
de la posición argentina hacia la cuestión cubana. Por un lado,
promovió el levantamiento del embargo norteamericano contra la isla. Por el
otro, insistió en la necesidad de la democratización del sistema político y
el respeto a los derechos humanos en la isla. La posición adoptada por Menem
encontró un eco favorable en Fidel Castro, quien dijo "alegrarse
mucho" por la propuesta del mandatario argentino, que instaba al
levantamiento del embargo a Cuba por parte de Estados Unidos. El texto de la
declaración final de la Cumbre contuvo, aunque de manera solapada, elementos de
este doble perfil argentino hacia el régimen castrista. Por una parte, una elíptica
condena al embargo, en tanto rechazaba "las medidas coercitivas
unilaterales que afectan el bienestar de los pueblos iberoamericanos", sin
mencionar explícitamente al bloqueo contra La Habana. Por la otra, la
reafirmación de la vigencia de la democracia y del respeto a los derechos
humanos como valores esenciales, aunque sin referirse concretamente al gobierno
cubano. (27)
Estas dos dimensiones de la posición argentina
respecto de Cuba volvieron a evidenciarse en ocasión de la VI Cumbre
Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, reunida en las localidades
chilenas de Santiago y Viña del Mar los días 10 y 11 de noviembre de 1996.
Como en las anteriores reuniones, Argentina insistió con la cuestión de la
apertura política cubana. No obstante, el gobierno de Menem dio un verdadero
espaldarazo al de Fidel Castro al endosar, junto a otros países, su enérgico
rechazo a la ley Helms-Burton en el texto del documento final. (28)
En la VII Cumbre Iberoamericana, celebrada en la isla
Margarita los días 8 y 9 de noviembre de 1997, la representación argentina se
concentró en la crítica a la situación de los derechos humanos en Cuba. El
intento de Menem de presionar a Castro a favor de la democratización del régimen
motivó un cruce verbal entre ambos presidentes. Mientras el líder cubano
mencionó elípticamente a Menem cuando afirmó que "muy pocos " países
de la región se habían sumado "al juego" de los Estados Unidos, que
desaprobaba la elección de La Habana como sede la Cumbre Iberoamericana para
1999, el presidente argentino dijo que
"No quiero la democracia de los palos, no quiero los presos de conciencia" (29)
El presidente Menem cambió su estrategia de
confrontación verbal con Castro por la cuestión de los derechos humanos en
Cuba a partir de la VIII Cumbre Iberoamericana, que tuvo lugar en la localidad
portuguesa de Oporto los días 18 y 19 de octubre de 1998. En el contexto del
creciente impacto de la crisis financiera mundial sobre los mercados emergentes
latinoamericanos –tema que se incluyó en el documento final- Menem optó por
reconciliarse con su rival. (30)
La última de las Cumbres Iberoamericanas del período
de gobierno de Menem, la IX, tuvo lugar en la capital cubana los días 15 y 16
de noviembre de 1999. Como producto de ella surgió la llamada Declaración de
La Habana, firmada por 21 países, incluidos los de la región, España y
Portugal, que consagró el rechazo a la extraterritorialidad de las leyes. En
sintonía con el perfil crítico de esta declaración final, cabe destacar la
ausencia del presidente Menem en esta cumbre. Dicha conducta evidenciaba la
solidaridad del presidente argentino con la posición adoptada por el gobierno
de Chile de rechazo al arresto de Pinochet en Londres –medida que había sido
decretada por el juez español Baltasar Garzón en octubre de 1998-. (31)
No obstante su reconciliación con Castro, el gobierno argentino, representado en esta ocasión por el canciller Guido Di Tella, no abandonó su perfil crítico respecto de la situación política en la isla, y se sumó a la posición del resto de los países, quienes en el documento final por enésima vez exhortaron al régimen de Castro a democratizarse. (32)
b) La actuación argentina ante la OEA
En lo que respecta a este foro, la diplomacia argentina reemplazó progresivamente su tradicional apego por el principio de no intervención, y adoptó en cambio una posición de firme compromiso en materia de defensa de la democracia que incluía la opción de intervención. Por cierto, esta postura resultó congruente con la impulsada por Estados Unidos y fue otro de los componentes que contribuyeron a la construcción de este paradigma de “relaciones especiales”. Como sostienen Norden y Russell, la identidad de intereses de seguridad entre Estados Unidos y la Argentina alcanzó su punto más alto en las cuestiones hemisféricas. (33)
Tal como ocurriera en el seno de las Naciones Unidas,
dicho cambio no fue abrupto, sino progresivo, pasando del tradicional apego al
principio de no intervención a un perfil que combinó dicho apego con el
renovado apoyo a la intervención en los casos donde se registrasen violaciones
a los derechos humanos. Mientras el caso panameño fue un ejemplo acabado de la
primera modalidad, los casos de Haití, Perú y Guatemala evidenciaron el nuevo
ímpetu intervencionista en defensa de la democracia en el continente.
Antes de desarrollar en detalle la actuación argentina respecto del caso panameño, cabe otorgar al lector algunos datos ilustrativos. Desde la asunción de George Bush al gobierno norteamericano, las relaciones entre Estados Unidos y su otrora aliado en la lucha contra el comunismo en la región, el gobierno panameño de Manuel Antonio Noriega (1983-1989), sufrieron un progresivo desgaste, dados el fin del contexto de Guerra Fría y las vinculaciones de Noriega con el narcotráfico. El 7 de mayo de 1989 se realizaron elecciones en Panamá en las que resultó vencedor el principal opositor a Noriega, Guillermo Endara, pero las mismas fueron anuladas por el Tribunal Electoral, integrado por hombres del gobierno. Ante esta situación, Venezuela solicitó el 11 de mayo la convocatoria a lo que terminó siendo la Vigésimo Primera Reunión de Consulta de la OEA en Washington. El 17 de mayo se acordó enviar a Panamá una Misión integrada por los cancilleres de Ecuador, Guatemala y Trinidad y Tobago, con el fin de llegar a una solución que respetara la voluntad del pueblo panameño. Pero la Misión no logró ninguna concesión de Noriega. El mismo tema fue también considerado por la XIX Asamblea General de la OEA en noviembre de 1989, pero tampoco prosperó ninguna iniciativa. Los países miembros de la región respondieron a través del canal bilateral: la suspensión de relaciones diplomáticas con Panamá. (34)
Ante la falta de una respuesta efectiva por parte de la OEA, Estados Unidos decidió intervenir unilateralmente, invadiendo Panamá el 20 de diciembre de 1989. El 26 Guillermo Endara juraba como nuevo presidente, en la zona norteamericana del Canal.
Frente a esta situación, el gobierno de Menem enarboló
una posición tradicional de la diplomacia argentina: la defensa del principio
de no intervención. Así, en la Reunión de Consulta que tuvo lugar el 17 de
mayo, la delegación argentina sostuvo que era necesaria una solución elegida
por y para los panameños y no impuesta desde Washington. (35)
Asimismo, durante la sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA, que tuvo lugar ente los días 20 y 22 de diciembre de 1989, el representante permanente de la Argentina ante la Organización, embajador Juan Pablo Lohlé, sostuvo la necesidad de garantizar en Panamá “la plena vigencia de las instituciones políticas” así como “el retiro de las tropas (norteamericanas) de Panamá”. (36)
En el ámbito de la Asamblea General, Argentina respaldó junto a la mayoría de los países un proyecto de resolución preparado por los países del Grupo de los Ocho que condenaba la intervención norteamericana en Panamá en términos mucho menos severos que los utilizados por el documento que había elaborado la representación de Nicaragua, basándose en estrictos principios jurídicos para condenar la invasión. La Asamblea aprobó por mayoría el proyecto presentado por los Ocho, con el voto en contra de Estados Unidos y las abstenciones de Guatemala, Honduras, El Salvador, Antigua y Barbuda, Venezuela y Costa Rica. La resolución aprobada “deplora profundamente” la intervención militar de Estados Unidos en Panamá y reclamaba el pronto retiro de las tropas extranjeras. Dicha resolución reflejaba la posición mayoritaria de los países de América Latina en respaldo a los principios de no intervención y de libre determinación de los pueblos. (37)
Junto al apego al tradicional principio de no
intervención, la diplomacia argentina adoptó durante los años de gobierno de
Menem un perfil fuertemente intervencionista respecto de los casos de amenaza a
la democracia y de violación a los derechos humanos en el continente. Los síntomas
de la existencia de este segundo componente en el comportamiento de la
diplomacia argentina comenzaron a notarse el 4 de junio de 1990, ocasión en la
que seis presidentes latinoamericanos
(Carlos Menem por Argentina, Luis Lacalle por Uruguay, Fernando Collor de Mello
por Brasil, el general Andrés Rodríguez por Paraguay y el presidente por
Surinam, firmaron la llamada “Declaración de Asunción” al celebrarse el
primer centenario del Sistema Interamericano que dio lugar a la llamada
Organización de los Estados Americanos. Esta “Declaración de Asunción” o
“Declaración del Centenario” del Sistema Interamericano quedó abierta a la
firma de los miembros restantes de la OEA (32 en total). (38)
En el contexto de la firma de este documento, se registraron matices divergentes
entre las respectivas posiciones del presidente de Argentina y el del Uruguay,
ya que Menem tuvo una posición más contemporizadora respecto de Estados Unidos
que la que tuvo su colega Lacalle. Así, el primero sostuvo que “vería con más
agrado la creación de una liga de presidentes americanos no tan sólo
latinoamericanos”, dado que
“(…) necesitamos crecer y es fundamental para esto integrar a los Estados Unidos, lo que no significa depender de ellos (...) hay una bohemia (vinculada con) la integración latinoamericana (pero) (...) hay que ser realistas, porque sumar pobreza a la pobreza no es viable para el crecimiento (...) la riqueza viene de los países centrales”. (39)
A diferencia de su colega argentino, Lacalle fustigó duramente a los Estados Unidos, al afirmar que la situación económica de América Latina y de los EE.UU. “merece un replanteo”. (40)
Por cierto, un paso trascendente en la adopción de un perfil comprometido de defensa de la democracia por parte de la diplomacia argentina fue la firma del llamado “Compromiso de Santiago con la democracia y con la Renovación del Sistema Interamericano” el 5 de junio de 1991. Firmado en el contexto de la reunión de cancilleres de los 34 países miembros de la OEA que tuvo lugar en la capital chilena, dicho documento contempla un moderado mecanismo de reacción ante los golpes de estado y de defensa de la democracia. (41) Asimismo, la declaración de Santiago estableció el compromiso de los países miembros de la OEA “con la promoción y protección de los derechos humanos y la democracia representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo de la región”. Otros objetivos destacados por el documento fueron los de intensificar la lucha solidaria contra la pobreza, fortalecer la democracia representativa, promover la apertura comercial y la reducción de la deuda externa y contribuir a la protección del medio ambiente, así como combatir el consumo y tráfico de narcóticos. (42)
En forma simultánea con el “Compromiso de Santiago”, fue adoptada la resolución 1080 por parte de la Asamblea General. La misma preveía, en casos de interrupción abrupta o irregular del proceso institucional democrático en cualquiera de los Estados miembros de la Organización, la convocatoria inmediata del Consejo Permanente. Asimismo, reiteraba el compromiso de los Estados miembros de actuar colectiva e inmediatamente para la defensa de la democracia en los casos en que la misma se encontrara amenazada. (43)
Por su parte, el día 6 de junio, los 34 países de la OEA reunidos en Santiago decidieron elaborar un “plan de acción continental”, que sería elaborado por el consejero permanente del organismo con participación del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Dicho plan buscaba apoyar e impulsar la “Iniciativa para las Américas” lanzada en 1990 por el presidente norteamericano George Bush con el propósito de establecer una zona hemisférica de libre comercio. Finalmente, resolvieron también reiterar el apoyo de la OEA a las negociaciones entre la Argentina y Gran Bretaña por el futuro de las islas Malvinas, precisando que la solución a la disputa sobre el archipiélago debía contemplar “en forma adecuada los intereses” de los habitantes de las islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur. (44)
El día 7, los representantes de Argentina, Brasil y
Chile se unieron como copatrocinadores al proyecto de Canadá, para abogar en el
seno de la OEA en favor de la limitación del armamentismo y la mayor cooperación
americana para la seguridad continental. Además del proyecto argentino-brasileño-canadiense-chileno,
y de la referencia en el texto del Compromiso de Santiago a que los esfuerzos
por limitar armamentismo debían ser un medio para lograr mayores recursos para
el desarrollo socio-económico continental, los cancilleres y embajadores de los
34 países miembros de la OEA resolvieron otras medidas en favor de la limitación
de armamentos y en contra de la proliferación de armas químicas y biológicas:
a)
declarar su firme respaldo a los esfuerzos de negociaciones bilaterales y
multilaterales -en particular en el seno de las Naciones Unidas- encaminados a
eliminar toda forma de proliferación de armas de destrucción masiva y lograr
una prohibición global y más efectiva del desarrollo, producción, acumulación
y diseminación de las armas químicas y biológicas;
b)
instar a todos los miembros de la comunidad internacional a actuar con
prudencia en cuanto a la transferencia de armas; y
c)
solicitar al Consejo Permanente (de la OEA) que estudiara los problemas
que la proliferación de instrumentos de guerra y armas de destrucción masiva
plantean para la seguridad internacional y para el avance del desarrollo.
En sus consideraciones, la resolución estipula que los propósitos esenciales de tales esfuerzos están encaminados a:
1)
afianzar la paz y seguridad del continente; y
2) alcanzar una efectiva limitación de armamentos,
que permita dedicar el mayor número de recursos al desarrollo económico y
social de los Estados miembros de la OEA. (45)
A fin de poner en funcionamiento el Compromiso de Santiago, la OEA aprobó la creación de un grupo de trabajo que en 1992 estableció el Comité Especial de Seguridad Hemisférica. Argentina presidió este foro hasta su transformación en el Comité Permanente de Seguridad Hemisférica. Como en el caso del citado Compromiso de Santiago, Argentina y Canadá jugaron un rol de vanguardia en la creación de este organismo y, con ella, en la incorporación de este tema en el sistema institucional de la OEA. Si bien Estados Unidos adoptó respecto de este proceso un bajo perfil, apoyó con firmeza el mismo, frente a las posiciones críticas de Brasil y México. (46)
b. 3.) La posición intervencionista de la Argentina
en la OEA: el caso de Haití
La mencionada posición argentina de alto compromiso
con la defensa de la democracia en la región –incluso a través de la
intervención- se manifestó claramente ante el golpe militar ocurrido en Haití,
que derrocó a Jean Bertrand Aristide el 29 de septiembre de 1991.
Al día siguiente, 30 de septiembre, tuvo lugar una
sesión extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA, en la que, invocándose
el contenido de la citada resolución 1080, sus participantes condenaron el
golpe de Estado y resolvieron la convocatoria a una Reunión Ad Hoc de Ministros
de Relaciones Exteriores. La misma se concretó el día 2 de octubre, y contó
con la presencia del presidente depuesto Aristide. En ese marco, se adoptó la
resolución 1/91 que resolvió: 1) la suspensión de los vínculos económicos,
financieros y comerciales con Haití, así como la ayuda y cooperación técnica
a la isla (con excepción de la de carácter humanitario);
2) el envío urgente de una misión presidida por el Secretario General
de la Organización que
“exprese a quienes detentan de hecho el poder el rechazo de los Estados americanos a la interrupción del orden constitucional”. (47)
En el contexto de la sanción de esta resolución
1/91, el representante argentino, Guido Di Tella, dio una acabada prueba de su
postura intervencionista al manifestar que si los responsables del golpe no
reponían a Aristide, la Argentina estaba dispuesta a intervenir militarmente en
Haití. (48)
El 3 de octubre, Argentina presentó en la Reunión
Ad Hoc de Cancilleres de la OEA una propuesta destinada a reformar la carta de
la Organización, a fin de permitir la constitución de misiones de carácter
civil como de fuerzas de paz en casos de crisis en situaciones democráticas
registradas en la región. Al respecto, el vicecanciller argentino, Juan Carlos
Olima, sostuvo que la OEA
“debe adquirir capacidad de acción en la región, similar a la que tienen las Naciones Unidas, y sólo la existencia de esas nuevas capacidades permitirá que las resoluciones de nuestra Organización adquieran un poder de convencimiento que, en caso contrario, no tendrían”. (49)
El día 4 de octubre, Di Tella formó parte de la misión de la OEA solicitada por el presidente depuesto. Dicha misión llegó a Puerto Príncipe, y estuvo encabezada por el secretario general del organismo, Joâo Bena Soares, de Brasil, e integrada por los cancilleres Guido Di Tella (Argentina), Carlos Iturralde (Bolivia); Barbara Mc Dougall (Canadá); Bernd Niehaus (Costa Rica); David Coore, (Jamaica); Sahadeo Basdeo (Trinidad-Tobago) y Armando Durán (Venezuela), y el secretario adjunto para Asuntos Interamericanos del gobierno de los Estados Unidos, Bernard Aronson. La misión hemisférica inició conversaciones con los dirigentes del golpe militar, con el fin de convencerlos de restituir a Aristide para evitar la aplicación de duras sanciones económicas y diplomáticas (ese mismo día 4 el presidente norteamericano, George Bush, ordenó congelar todos los bienes del gobierno haitiano en los Estados Unidos). (50) Pero la misión regresó a Washington dos días después, sin haber logrado que Aristide retornase al gobierno haitiano. (51)
El 8 de octubre, la Reunión Ad Hoc de Ministros de
Relaciones Exteriores de la OEA adoptó una nueva resolución sobre el caso
haitiano, como consecuencia del agravamiento de la situación interna en la
isla. La Resolución 2/91 exhortaba a los Estados miembros de la Organización
“a que en forma inmediata procedan al congelamiento de los activos del Estado haitiano y apliquen un embargo comercial a Haití, salvo excepciones de carácter humanitario”. (52)
Además, la nueva resolución atendió a la solicitud del ex presidente Aristide, y creó una misión de carácter civil para el restablecimiento y fortalecimiento de la democracia constitucional en Haití (OEA-DEMOC), cuya organización fue encomendada al Secretario General. (53)
En completa sintonía con el espíritu de esta
resolución –y con las preocupaciones norteamericanas por la compleja situación
panameña-, el
canciller Di Tella se declaró el día 9 de octubre en favor de una reforma de
la Carta de la OEA que permitiera constituir “fuerzas de paz” para actuar en
aquellos casos en que la democracia se viese comprometida. También Di Tella
propuso analizar la posibilidad de que la OEA solicitara al Consejo de Seguridad
de la ONU, en el caso de que resultara imprescindible, el envío a Haití de una
fuerza integrada por países de la región. (54)
Mientras tanto, la falta de avances en la situación
interna de Haití llevó a una nueva resolución, la 3/92, adoptada el 17 de
mayo de 1992, en el contexto de una nueva Reunión de Consulta de los Ministros
de Relaciones Exteriores, que resolvió profundizar la verificación del embargo
comercial, denegar facilidades portuarias a cualquier navío que no respetase el
embargo, no conceder visas de ingreso a los autores y partidarios del golpe y
otorgar ayuda humanitaria a los sectores más empobrecidos de la sociedad
haitiana. (55)
El 13 de diciembre del mismo año, se llevó a cabo una
Reunión Ad Hoc de Cancilleres miembros de la OEA que resolvió encargar al
Presidente de la Reunión y al Secretario General la actuación en forma
coordinada con el Secretario General de la ONU para facilitar el diálogo político
en Haití y explorar la posibilidad de llevar el tema haitiano al Consejo de
Seguridad de la ONU. (56)
Como fruto de esta cooperación surgió la Misión Civil Internacional en
Haití para la verificación del cumplimiento de los derechos humanos y la
designación conjunta de un enviado especial –el ex canciller argentino Dante
Caputo- para facilitar el diálogo y un acuerdo que permitiera la restauración
de la democracia en la isla. (57)
Tras un breve período de levantamiento de las sanciones impuestas a Haití, dispuesto en forma conjunta por los Secretarios Generales de la OEA y la ONU como una respuesta favorable a la firma del acuerdo de Governor’s Island en julio de 1993 (58), la falta de cumplimiento de dicho acuerdo y el rebrote de la violencia en Haití llevaron a un reforzamiento de las medidas de embargo por parte de ambas organizaciones. El mismo fue establecido en la resolución 6/94, aprobada por la Reunión Ad Hoc de Cancilleres de la OEA el 9 de junio de 1994. (59)
Por su parte, la resolución 904 del Consejo de
Seguridad, al sostener la necesidad de “recurrir a todos los medios necesarios
para facilitar la partida de Haití de los dirigentes militares” avaló el
ingreso de una fuerza multinacional. La presencia de tropas norteamericanas en
la isla marcó el final de esta historia: el presidente Aristide regresó y fue
repuesto en su cargo el 15 de octubre de 1994.
b. 4.) La posición intervencionista de la Argentina
en la OEA: el caso de Perú
Por cierto, el “autogolpe” que el presidente peruano
Alberto Fujimori diese en Perú por decreto del 5 de abril de 1992 (disolución
del Congreso e intervención del Poder Judicial, el Ministerio Público, el
Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal de Garantías
Constitucionales), otorgó un nuevo caso de aplicación de este perfil
intervencionista propiciado por el canciller Di Tella. En el marco de la sesión
extraordinaria del Consejo Permanente de la OEA, llevada a cabo el 6 de abril de
1992 según el mecanismo previsto por la citada resolución 1080, Di Tella
sostuvo el 9 de abril que frente a la crisis peruana “no se puede usar el
argumento del principio de no intervención” porque “hay valores
fundamentales que todos los países de América Latina han abrazado, incluso el
propio Perú”. Finalmente, el titular del Palacio San Martín advirtió que en
el caso peruano
“Hay muchos presos,
muchas personas que están prófugas y estamos extremadamente preocupados,
porque si hay violación a los derechos humanos no hay negociación.” (60)
El 13 de abril, los cancilleres de la OEA aprobaron una declaración en que se deploró profundamente el golpe de Estado en el Perú, pero la misma -a diferencia del caso de Haití- no contenía sanciones económicas. En esta declaración prevalecieron los lineamientos del proyecto de resolución promovido por los países del Grupo de Río –que incluía a la Argentina y del que en el día 14 se apartó Perú-, cuyo tono era más moderado que el presentado por los países centroamericanos y del Caribe. En la resolución final –la 1/92-, se instaba al Perú a restablecer el orden institucional democrático y la vigencia de los derechos humanos. También se solicitaba el envío de una misión, encabezada por el secretario general de la OEA, Joao Baena Soares, que gestionase ante las autoridades peruanas con el propósito de restaurar la democracia representativa en aquel país. Por su parte, el secretario de Estado norteamericano, James Baker, dijo en la OEA que Washington no enviaría nueva asistencia al Perú hasta que en dicho país se restableciese claramente la democracia. (61)
Al día siguiente, los cancilleres americanos de la
OEA decidieron por votación de 33 a 0 que la disolución del Congreso, la
detención de dirigentes políticos y el control de los medios de comunicación
“afectan gravemente la vigencia de los mecanismos constitucionales en el Perú (así como en toda) la región.” (62)
En el contexto del progresivo agravamiento de las
respectivas situaciones internas en Haití y en Perú, el 20 de mayo de 1992, la
OEA aprobó por consenso una propuesta argentina para reformar la Carta del
organismo y excluir de su seno a los regímenes golpistas. La propuesta –que
otorgaba a la organización panamericana “potestades intrusivas” similares a
las de Naciones Unidas tales como obligar un embargo y poder conformar cuerpos
militares de paz- fue aprobada por unanimidad, pero Perú anunció su intención
de no votar, lo que técnicamente se computó como una ausencia. La llamada
“Declaración de Nassau” rechazó en el tono “más enérgico y categórico”
cualquier intento contra el orden democrático y constitucional. Frente a esta
decisión, el canciller argentino, Guido Di Tella, no ocultó su satisfacción y
señaló que la simple decisión de alterar la Carta del organismo panamericano
ayudaría a éste en sus negociaciones con el gobierno del presidente Alberto
Fujimori tendientes a lograr la plena restitución del régimen democrático en
Perú. Aunque admitió que aún no había consenso para una medida tal en el
seno de la Organización, Di Tella se mostró confiado en que la reforma de
Carta dispuesta ese día 20 de mayo fuese un paso inicial en esa dirección. (63)
No obstante esta fuerte convergencia de la diplomacia
argentina con la posición norteamericana en materia de defensa de la democracia
en los casos haitiano y peruano, en el caso de la sanción de la ley
Helms-Burton de embargo contra el régimen cubano, tratado por la XXVI Asamblea
General de la OEA en Panamá los días 3 a 7 de junio de 1996, los
representantes argentinos se sumaron a la mayoría en la crítica a la
efectividad de dicha legislación. (64)
Por cierto, este
ejemplo fue una nueva confirmación del carácter no automático del perfil de
alineamiento con Estados Unidos adoptado por la administración Menem.
b. 5.) La actuación argentina en la CICAD
Por cierto, un capítulo puntual de la actuación argentina en la OEA lo constituyó su rol en un órgano específico de la organización: la Comisión Interamericana de Control de Abuso de Drogas (CICAD), creada durante la Sexta Asamblea General de la OEA, que tuvo lugar en la ciudad de Guatemala en noviembre de 1996.
En este ámbito específico, la Argentina evidenció
sus diferencias con Estados Unidos tanto en lo que respecta al problema de las
responsabilidades como en lo referente a los sistemas de evaluación de la
implementación de la política antidrogas. Respecto del primer aspecto, sostuvo
la necesidad de respetar los principios de “responsabilidad compartida” y de
“equilibrio” reconocidos en el Plan de Acción de Río (65).
En cuanto a los métodos de evaluación de la política antidrogas criticó
junto a la mayoría de los países de la región el mecanismo de certificación-descertificación
adoptado por Estados Unidos desde 1986 como instrumento de lucha antidroga. En
su lugar, la diplomacia argentina propuso, como lo hiciera en el ámbito de
Naciones Unidas, un Mecanismo de Evaluación Multilateral (el MEM) que fue
aprobado durante la XXV Reunión Ordinaria de Sesiones de la CICAD en
Montevideo, Uruguay, en octubre de 1999. No obstante, Estados Unidos se reservó
el derecho de continuar con la práctica de certificación, en parte porque el
mecanismo alternativo propuesto no contaba con el poder suficiente como para
imponer sanciones. (66)
Durante la reunión de los cancilleres de los países miembros del Grupo de los Ocho que tuvo lugar a fines de marzo de 1990, se trataron dos temas sensibles de la agenda con Estados Unidos: el conflicto entre Washington y La Habana y la situación en Panamá. Respecto de la primer cuestión, las transmisiones de la emisora norteamericana TV Martí sobre la isla caribeña y la consecuente indignación del gobierno de Fidel Castro dividieron la opinión de los ministros. Una iniciativa mexicana, en la que se proponía señalar que las transmisiones eran violatorias de los convenios internacionales, fue rechazada. Por su parte, los cancilleres de la Argentina, Brasil, Colombia, Perú, Venezuela y Uruguay coincidieron con México en que la “invasión electrónica” de los Estados Unidos era ilegal, pero algunos de ellos alegaron que tampoco se podía cuestionar el derecho a informarse del pueblo cubano.
Respecto de la cuestión panameña, los cancilleres
del Grupo de Río, en una declaración conjunta, acordaron que las tropas de los
Estados Unidos acantonadas en Panamá desde la invasión de diciembre de 1989
debían limitar sus actividades “exclusivamente” a sus bases militares. Además
exhortaron a que dichas fuerzas se abstuvieran de realizar actos “dentro de la
esfera de competencia exclusiva de la soberanía panameña”. También los
cancilleres del Grupo señalaron que era “imperativo” que el gobierno de
Panamá cumpliera con sus obligaciones sobre asilo diplomático y asegurara el
“pleno respeto” a la inviolabilidad e inmunidad de las misiones diplomáticas
en ese país centroamericano. Enfatizaron que el proceso de legitimación democrática
en Panamá “requiere de una consulta popular sin injerencias externas”. (67)
Respecto de las propuestas de este foro (sucesor del
Grupo de los Ocho, conformado por Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú,
Venezuela, Uruguay, Chile y Ecuador) que
podían tener eco en la agenda multilateral entre Argentina y Estados Unidos,
cabe destacar el parcial respaldo del mismo a la “Iniciativa para las Américas”
del presidente Bush durante la reunión de presidentes del Grupo que tuvo lugar
en Caracas los días 11 y 12 de octubre de 1990. (68)
Cabe destacar, asimismo, la aceptación de la propuesta del presidente Menem de
formación de una junta que unificara las legislaciones contra el delito de
narcotráfico en la región. Dicha aceptación tomó la forma de una iniciativa
concreta: el encargo de que un grupo de juristas especializados elaborase una
especie de código penal que pudiese ser aplicado como legislación
supranacional para combatir el narcotráfico, y promover ese instrumento en las
Naciones Unidas y otros foros. (69)
Durante la reunión de emergencia de los cancilleres
del Grupo de Río en Caracas (Venezuela) los días 27 y 28 de enero de 1991 (70),
se buscó una respuesta conjunta frente a otro tema
de interés para Washington: la Guerra del Golfo Pérsico. Respecto de
esta cuestión, el documento conjunto estableció: a) el establecimiento de una
comisión integrada por delegados de Colombia, Chile y Ecuador, encargada de
realizar un seguimiento sobre las repercusiones de la Guerra del Golfo en América
Latina y el análisis de proposiciones y mecanismos que permitieran al Grupo de
Río realizar una contribución efectiva en la resolución de la crisis en esa
región; b) la atención a los problemas de abastecimiento y precios sin
prejuicio de los compromisos existentes no sólo en el sector petrolero sino en
las demás fuentes de energía; c) la aceleración del funcionamiento de un
fondo estratégico de inversiones de fomento de la integración constituido por
recursos provenientes de aumentos de precios de las materias primas; y d) la
realización de una reunión de ministros de energía -en fecha por fijar- para
examinar las iniciativas a adoptarse en esta cuestión. (71)
Respecto del contenido del comunicado, el canciller
argentino, Domingo Cavallo, comentó que éste era la mejor demostración de la
unidad de la región que
“encomendó mecanismos prácticos para que los países productores otorguen prioridad en la provisión de petróleo a los importadores, con el fin de reducir el grado de vulnerabilidad de sus economías”. (72)
Por su parte, en la reunión preparatoria de cancilleres
del Grupo de Río en la localidad colombiana de Cartagena de Indias, que sesionó
los días 30 de noviembre y 1º de diciembre de 1991, se trataron dos cuestiones
importantes de la agenda regional y de la agenda con Estados Unidos: Cuba y Haití.
Respecto de la primera cuestión, la misma despertó serias divergencias entre
los cancilleres del Grupo. Mientras Colombia, Venezuela y, sobre todo, México
(el llamado Grupo de los Tres) eran partidarios de una ofensiva por el fin del
aislamiento del régimen de Fidel Castro sin otras condiciones que “mayores
reformas democráticas y respeto de los derechos humanos”, la Argentina se
mostró partidaria de una postura más enérgica de democratización en el régimen
político de la isla. Esta última postura encontró resistencia incluso en el
principal socio del MERCOSUR, Brasil, cuyo canciller, Francisco Rezek, sostuvo
que se debía integrar a Cuba “por la vía del diálogo” y no a través
de “aislacionismos, presiones ni hostilidades”. (73)
Finalmente, el Grupo ofreció plena colaboración a Cuba para superar su
crisis y dejó en claro la adhesión al principio de no intervención y de libre
determinación de los pueblos. (74)
Estas divergencias respecto al tema cubano volvieron a emerger en ocasión de la reunión del Grupo de Río que tuvo lugar a fines de marzo de 1992. Mientras México, a través de su canciller Fernando Solana, encabezó al sector opuesto a opinar sobre la situación cubana enarbolando el principio de no intervención, la Argentina, por medio de su vocero, el canciller Guido Di Tella, ocupó el ala extrema opuesta, que pretendió pedir la convocatoria a elecciones en la isla. Pero las exigencias argentinas de condenar las violaciones de derechos humanos y pedir elecciones no fueron contempladas por el resto de los integrantes del Grupo. (75)
Respecto de la cuestión haitiana, en la citada reunión
del Grupo de Río que tuvo lugar en Cartagena de Indias a fines de 1991, varios
participantes condenaron la situación planteada tras el golpe militar que
derrocó al presidente constitucional Jean Bertrand Aristide. Así, el
viceministro de Relaciones Exteriores de Colombia, Rodrigo Pardo, indicó que la
convocatoria a nuevas elecciones, anunciada por el régimen de facto gobernante,
“hace más difícil el manejo de la situación”. En coincidencia con el
representante colombiano, el canciller de Costa Rica comentó que tal
convocatoria era una maniobra destinada a desconocer la legitimidad de la
presidencia de Aristide y “debemos evitar esta nueva afrenta a la
democracia”. Por su parte, el canciller argentino, Guido Di Tella, propuso que
se introdujese en la Carta de la OEA un mecanismo que autorizara una respuesta
continental inmediata a cualquier intento de golpe de estado. Dicha propuesta no
despertó resistencias en las reuniones preparatorias de los cancilleres. (76)
El tema haitiano reapareció en la Quinta reunión cumbre del Grupo, que sesionó en localidad colombiana de Cartagena de Indias en los primeros días de diciembre de 1991. (77) En dicha oportunidad, el presidente argentino, Carlos Menem, planteó enérgicamente la necesidad de que la comunidad latinoamericana actuara en el caso haitiano de manera ejemplar frente al golpismo. Asimismo, Menem impulsó un embargo económico a Haití todavía más severo que el entonces vigente, posición que encontró eco general pero despertó dudas de parte de Brasil respecto de su verdadera efectividad. También se tocó el tema Cuba, tópico en el que volvieron a registrarse diferencias entre la posición optimista de los presidentes del Grupo de los Tres (Colombia, México y Venezuela) -que destacaron la existencia de signos de apertura en el régimen castrista- y el duro tono del presidente argentino Carlos Menem, quien recordó que la exportación de la revolución cubana había dejado un costo de millares de vidas en el continente y que los alegados cambios contrastaban con la realidad e esos días de la detención de cuatro políticos opositores por haber dialogado con el jefe de un gobierno regional español. La cumbre concluyó con el triunfo de las posiciones moderadas (la de Brasil incluida) frente a la posición más enérgica de la Argentina sobre los casos de Cuba y Haití. Así, la cumbre se limitó a sentar “su preocupación y esperanza” sobre el regreso de Cuba al sistema interamericano, a ratificar lo actuado por la OEA en el caso haitiano. (78)
Por su parte, en la reunión de Cancilleres del Grupo
de Río que tuvo lugar en Buenos Aires los días 26 y 27 de marzo de 1992 (79)
se tocaron varios temas
relevantes de la agenda multilateral con Estados Unidos: las situaciones
haitiana y venezolana, presentadas en el discurso de apertura del presidente
Menem como amenazas a la estabilidad de las instituciones democráticas (80);
la necesidad de democratización del régimen cubano, expresa en un documento
conjunto del Grupo (81);
y el atentado contra la embajada de Israel en Buenos Aires como ejemplo del
accionar del terrorismo internacional, que también fue objeto de una declaración
del foro. (82)
Tras la declaración de “condena enérgica” a
todo intento de interrumpir el orden institucional en Venezuela, efectuada él
27 de noviembre por los integrantes del Grupo de Río (83).
Esta cuestión volvió a formar parte de la agenda del Grupo en la VI Cumbre
Presidencial de los días 1° y 2 de diciembre en Buenos Aires. (84)
Además de la cuestión venezolana, la declaración final de esta reunión sentó
la posición de los países miembros del Grupo respecto de varios temas
“sensibles” a las autoridades de la Casa Blanca:
1) respecto de la situación de Perú, el reconocimiento del “carácter positivo de las elecciones del 22 de noviembre”, fue considerado como “un paso importante en el proceso hacia el pleno restablecimiento de la democracia representativa y de los derechos humanos”;
2)
respecto de la situación en Cuba, la reafirmación de la declaración
efectuada por los presidentes y jefes de gobierno del Grupo de Río de diciembre
de 1991;
3)
respecto de los planes de ajuste, los presidentes del Grupo se
comprometieron a continuar con programas para eliminar los desequilibrios
estructurales, en particular la pobreza y la marginalidad;
4)
respecto de la integración comercial, los participantes de la VI Cumbre
expresaron su satisfacción por la conclusión del Tratado de Libre Comercio que
México firmó con Estados Unidos y Canadá. Para una próxima cumbre, los
miembros presentes del Grupo de Río se comprometieron a presentar una propuesta
que armonice los diversos procesos de integración hasta “hacer converger
todos ellos en una zona de libre comercio única para América”;
5)
respecto de la Ley Torricelli, los participantes de la Cumbre expresaron
en la declaración final su preocupación por los intentos de dar carácter
extraterritorial a la legislación de cualquier país, considerando a los mismos
como intrínsecamente incompatibles con el derecho internacional y atentatorios
de la soberanía de los integrantes de la comunidad; y
6)
respecto del
narcotráfico, la declaración final propiciaba encontrar soluciones integrales
en un contexto de responsabilidad compartida donde se desarrolla la producción,
el tráfico y el consumo. Finalmente, los participantes de esta VI Cumbre
enviaron un mensaje de solidaridad con el presidente venezolano Carlos Andrés Pérez;
y uno al director general del GATT, Arthur Dinkel, exhortándolo a abandonar las
barreras proteccionistas en favor de un sistema de comercio internacional libre,
estable y no discriminatorio. (85)
Una tendencia similar ocurrió en el transcurso de la
VII Cumbre del Grupo reunida en Santiago de Chile en octubre de 1993, de la que
participaron once presidentes (los de
Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, México, Paraguay, Perú –país que
se reintegró al Grupo tras un año de suspensión-, Uruguay, Venezuela y El
Salvador –en representación de América Central-. Argentina estuvo
representada por el canciller Guido Di Tella debido a que el presidente Menem
estaba en ese momento internado. También Jamaica envió a su canciller. Los
temas tratados en dicha oportunidad fueron el estado de la Ronda Uruguay del
GATT, el deterioro económico de la sociedad cubana, la situación en Haití y
en Nicaragua. Argentina manifestó especial preocupación por el fracaso de la
Ronda Uruguay del GATT y por el afianzamiento de la democracia en Cuba y Haití.
(86)
En la VIII Cumbre del Grupo Río, reunida el 10 de
septiembre de 1994 en Río de Janeiro (Brasil), los 14 presidentes del
Grupo reclamaron unánimemente el levantamiento del embargo norteamericano
contra Cuba y exhortaron al régimen militar de Haití a renunciar para evitar
una invasión. En lo que constituyó uno de los pronunciamientos más explícitos
del Grupo sobre la situación de Cuba, se ratificó el principio de no
intervención y autodeterminación y la necesidad de una transición pacífica
hacia la democracia y el pluralismo en la isla, lo cual fue considerado
"indispensable" por el documento final. Vale aclarar que esta última
exigencia debió pasar por el tamiz de la disputa que estalló entre los
"duros" -entre quienes se
encontraron la Argentina, Chile, Venezuela, Uruguay, Paraguay, Ecuador, Panamá
y la representación de América Central-, que reclamaban enérgicamente la
democratización del régimen cubano; y los "blandos" -Brasil y México-,
que querían diluir el reclamo partiendo de la idea de que el Grupo no debía
inmiscuirse en los asuntos internos de los Estados. (87)
Por cierto, el resultado de esta VIII Cumbre
constituyó una nueva frustración para el presidente Menem en lo referente al
tema de los derechos humanos en Cuba. En esa oportunidad, el mandatario
argentino recalcó que si los países latinoamericanos habían combatido las
tiranías de Paraguay y Chile debían hacer lo mismo con la de Cuba. (88)
Por su parte, el canciller Di Tella respondió a sus críticos destacando que la
postura argentina en el Grupo de Río no era una postura de dureza “sino una
muestra de lealtad hacia Cuba y los cubanos”. (89)
No obstante los altos decibeles de estas
declaraciones –y del hecho que Argentina había respaldado junto a Estados
Unidos la moción de creación de una fuerza multinacional de intervención en
Haití, en el ámbito del Grupo de Río la Argentina privilegió la solidaridad
con sus pares de la región y se sumó al consenso general en contra del
mantenimiento del embargo norteamericano contra Cuba y en contra de la resolución
940 del Consejo de Seguridad que daba luz verde a la intervención militar en
Haití-. (90)
Durante la X Cumbre del Grupo de Río en Cochabamba
(Bolivia), reunida los días 3 y 4 de septiembre de 1996, se elaboró un
documento final -llamado "Declaración de Cochabamba"- que tenía como
idea central la identificación de la pobreza, el narcotráfico y la corrupción
como peligrosos enemigos de la democracia en la región. Asimismo, el documento
promocionaba la democracia representativa como forma de gobierno y un leve
repudio a la Ley Helms-Burton, producto del esfuerzo por superar las diferencias
producidas entre la posición del presidente ecuatoriano Abdalá Bucaram -quien
deseaba mayor dureza en el repudio a la ley norteamericana- y la actitud más
flexible del presidente argentino Carlos Menem (este último respaldado a su vez
por sus colegas Alberto Fujimori, de Perú; Fernando Henrique Cardoso, de Brasil
y Eduardo Frei, de Chile). (91)
En ocasión de la Cumbre de presidentes del Grupo de
Río en Asunción, en agosto de 1997, Chile
logró incluir en la agenda de la reunión la inclusión de Argentina como
aliado extra-OTAN de los EEUU. Respecto de la otra cuestión conflictiva -las
divergencias entre Argentina y Brasil por el tema del asiento permanente en el
Consejo de Seguridad de la ONU-, los miembros del Grupo reiteraron el pedido de
ampliación del Consejo y que América Latina estuviese representada en ese
organismo. También volvieron a expresar su rechazo a la aplicación unilateral
y extraterritorial de la norma Helms-Burton. (92)
Finalmente, en ocasión de la XII reunión Cumbre del
Grupo de Río en Panamá, los días 4 y 5 de septiembre de 1998, en la que
estuvieron ausentes los presidentes argentino y brasileño, Carlos Menem y
Fernando Henrique Cardoso (93),
salió a la luz la “Declaración de Panamá”, que criticó tanto la política
exterior norteamericana hacia Cuba (en particular la ley Helms-Burton, que
endurece el embargo contra la isla) como los mecanismos de certificación
unilateral aplicados por Washington para calificar a los países
latinoamericanos en su lucha contra la producción y el tráfico de drogas. Las
delegaciones de Argentina, Brasil y Uruguay lograron imponer en esta reunión
como temas prioritarios de agenda las relaciones de la región con la Unión
Europea, la consolidación democrática ante el desafío del terrorismo y el
narcotráfico y la crisis financiera global (precipitada en ese momento por la
caída del rublo ruso). (94)
e) La actuación argentina en la Cumbre de las Américas
Entre el 9 y el 12 de diciembre de 1994, tuvo
lugar la primera Cumbre de las Américas en Miami, que contó con la participación
de 34 países. Durante la misma, el presidente norteamericano, Bill Clinton,
criticó al régimen cubano y destacó la importancia de crear una zona de libre
comercio desde Alaska hasta Tierra del Fuego. Por su parte, y en simetría con
Washington, Argentina también adoptó una postura activa contra Fidel Castro,
pero la misma no gozó de consenso entre los países de la región. No obstante,
hubo un tema donde las posiciones argentina y norteamericana se distanciaron: el
de los subsidios agrícolas. Ante una propuesta argentina para que Washington
declarara a América Latina "libre de subsidios", el gobierno
norteamericano sostuvo que "no está preparado" para dar este paso. (95)
Los puntos principales de la declaración final de la
Cumbre de Miami fueron los siguientes:
1)
la reafirmación de La importancia de la democracia como
"indispensable para la estabilidad, la paz y el desarrollo en la región";
2)
la mención a la necesidad de combatir la corrupción "de manera
integral";
3)
la necesidad de establecer medidas eficaces contra el enriquecimiento ilícito
de los empleados públicos;
4)
la cooperación en forma de programas nacionales e internacionales para
reducir la producción, uso y tráfico de drogas ilícitas y la rehabilitación
de adictos;
5)
la condena al terrorismo "en todas sus formas";
6)
el establecimiento del Area de Libre Comercio de las Américas;
7)
la eliminación progresiva de las barreras al comercio y a la inversión
y, a más tardar en el año 2005, alcanzar avances concretos hacia el logro de
ese objetivo;
8)
convertir en delito el lavado del producto de cualquier delito grave;
9)
estudiar la posibilidad de una convención interamericana para combatir
el lavado de dinero;
10)
instar a la OEA y al BID
para que brindasen asistencia a los países en el cumplimiento de dichos
compromisos;
11)
invitar a la OEA a establecer vínculos con el grupo de
trabajo de la OMC sobre el soborno en las transacciones comerciales
internacionales; y
12)
convocar a una
conferencia especial de la OEA sobre la prevención del terrorismo y promover
acuerdos bilaterales y subregionales entre las diversas naciones para enjuiciar
a quienes cometen actos terroristas. (96)
Finalmente, en esta primer cumbre, Argentina y Canadá
intentaron, sin éxito, incluir el análisis de las cuestiones de seguridad
hemisférica en la agenda de la reunión. En particular, las delegaciones de
ambos países estuvieron interesadas en llevar a cabo periódicas reuniones de
ministros de Defensa de la región, establecer medidas de confianza mutua y
otras medidas orientadas a fortalecer el control de la sociedad civil sobre las
Fuerzas Armadas. (97)
Por su parte, la II Cumbre de las Américas sesionó
en Santiago de Chile en abril de 1998, cuyo tema principal fue, sin lugar a
dudas, la constitución del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) a más
tardar en el año 2005. Las conversaciones sobre este tópico no registraron
resultados concretos, debido a que el presidente norteamericano, Bill Clinton,
no pudo llegar a esta reunión con el fast
track (vía rápida), autorización que el Congreso debía otorgar al
Ejecutivo como paso necesario para negociar acuerdos de libre comercio con los
países de la región.
La ausencia de este instrumento del fast
track fue un golpe traumático que hizo que los países del MERCOSUR
adoptaran en esta II Cumbre una posición prudente y partidaria de negociar en
bloque el futuro acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Cabe destacar al
respecto la unidad de criterio entre los presidentes argentino y brasileño,
Carlos Menem y Fernando Henrique Cardoso. El primero sostuvo que
“(…) El éxito de un proceso
de estas características depende de que todos y cada uno de los países nos
involucremos, asumiendo nuestros derechos y obligaciones comunes, que no
implican desconocer las diferencias en el nivel de desarrollo de los miembros
del ALCA (…) Sabemos que no es fácil conseguir una zona de libre comercio que
beneficie a todos. Eso requiere de un delicado equilibrio de intereses. Por eso,
hemos reafirmado la necesidad de alcanzar un acuerdo único y simultáneo,
compatible con todas las necesidades.” (98)
Asimismo, Menem advirtió que si bien se podía
negociar la liberalización de los servicios, de la inversión y de la propiedad
intelectual –objetivos de sumo interés para los Estados Unidos-, dicha
negociación
“(…) no puede ir en desmedro
de la discusión de temas como la agricultura, los subsidios o el acceso a los
mercados” (99)
Por su parte, Cardoso coincidía en el tono adoptado
por su par argentino, y señalaba que
“El ALCA no es una prisión para nosotros (el
Mercosur)”. (100)
Ante el mensaje de unidad del MERCOSUR frente al
proyecto norteamericano de negociar acuerdos de libre comercio país por país,
a partir de la cumbre de Santiago quedó claro que el proceso impulsado por EEUU
sería gradual y abarcaría a todo el continente con excepción de Cuba –a
menos que este último país democratice su régimen político-. Otros
resultados de la cumbre fueron el impulso a la propuesta de un mecanismo
multilateral de lucha contra el narcotráfico frente a la certificación
unilateral adoptada por Washington; el respaldo a la constitución de un relator
especial para la libertad de expresión, dependiente de la OEA, y la creación
de un centro hemisférico de estudios sobre la justicia. (101)
Asimismo, en dicha cumbre, el presidente
norteamericano demostró su malestar por el acercamiento del gobierno argentino
hacia Cuba, la gran ausente de la reunión pero que, a pesar de ello, ocupó un
lugar importante en la agenda. El canciller Di Tella y el presidente Menem
ofrecieron sus explicaciones a las autoridades de Washington, negando un cambio
en la política exterior argentina hacia La Habana. En realidad, la intención
del gobierno argentino en la cumbre había sido no la de acercarse a Cuba sino
la de mediar entre Fidel Castro y Bill Clinton
–pero esta estrategia fue frustrada por la rigidez de ambas partes-. (102)
A su vez, en el acto de cierre, el presidente brasileño,
Fernando Henrique Cardoso, dirigió un mensaje a Fidel Castro, y lo invitó a
democratizar el régimen de la isla en los siguientes términos:
“¿Por qué no dar los pasos hacia la democracia que serían tan bienvenidos por todos, para que un día podamos decir: nuestra América es una sola, democrática y fraterna”. (103)
f)
La actuación argentina ante las reuniones hemisféricas de Ministros de Defensa
En cuanto a las reuniones de Ministros de Defensa de
la región, cabe apuntar que entre los días 7 y 9 de octubre de 1996 tuvo lugar
la Cumbre de Ministros de Defensa del
Continente en San Carlos de Bariloche (Argentina). Mientras un grupo de países
de la región, liderado por Chile, Brasil y México, se opuso a la propuesta
norteamericana de creación de un organismo continental de defensa para luchar
contra el narcotráfico, el ministro argentino, Jorge Domínguez, se mostró
partidario de buscar mecanismos de cooperación en el área, pero a la vez
advirtió que había que preservar el respeto a la soberanía, a la integridad y
a la capacidad de autodeterminación, lo que fue interpretado, en parte, como
una respuesta a la pretendida injerencia norteamericana en las decisiones de la
región sobre la lucha contra el narcotráfico. Si bien todos coincidieron que
el tráfico de drogas era una de las amenazas más importantes a la seguridad
continental, no hubo coincidencias con Washington respecto de que todas las
amenazas deban ser desactivadas desde una perspectiva necesariamente militar. La
propuesta norteamericana que tuvo buena acogida en el resto de los
representantes de los países de la región fue la de formar profesionales
civiles expertos en temas de defensa, pero no hubo resolución sobre la
iniciativa de Washington de crear un centro de estudios interamericano. El
documento final, llamado Declaración de Bariloche, enfatizó como puntos
esenciales la democracia como base fundamental de la seguridad hemisférica, la
cooperación interamericana para el mantenimiento de la paz y la preservación
de la soberanía de cada Estado. (104)
Por su parte, el 2 de diciembre de 1998 sesionó la
reunión de la III Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, en
Cartagena de Indias, Colombia, ocasión en la que se establecieron una serie de
medidas de acción común: la condena al terrorismo y al narcotráfico, el
fortalecimiento de instituciones relacionadas con la defensa, la consolidación
de los sistemas democráticos en la región, y el compromiso de los
participantes de resolver en forma pacífica los conflictos entre los Estados,
en los términos estipulados por las cartas de la ONU y de la OEA. (105)
g) La actuación
argentina ante la Conferencia de Ejércitos Americanos (CEA)
Como en el caso de las citadas conferencias de
Ministros de Defensa, las sucesivas Conferencias de Ejércitos Americanos (106)
durante la década de 1990 pusieron en evidencia el contraste entre el alto
nivel de convergencia en el plano del discurso respecto del importante papel de
los ejércitos de la región en el mantenimiento de la democracia, y las
divergencias existentes entre los países americanos respecto del rol que debían
jugar los militares en la lucha contra el narcotráfico. Ejemplo al respecto fue
la XIX Conferencia de Ejércitos
Americanos tuvo lugar en noviembre de 1991 en Fort Mayer y el tema de discusión
de la misma el papel de los ejércitos americanos en el mantenimiento de la
democracia en el continente. Los objetivos de la XIX conferencia fueron
expuestos en su inauguración por el secretario de Defensa norteamericano, Dick
Cheney, quien se refirió a la importancia de la cooperación hemisférica para
preservar y extender la democracia en el continente, luchar contra el narcotráfico
y promover la paz y la estabilidad. (107)
A diferencia de la posición norteamericana, el
representante argentino, el jefe del Estado Mayor del Ejército, general Martín
Balza, destacó que la integración hemisférica era
“(…) en el corto plazo,
dificultosa para nuestros Ejércitos, ya que no existe integración militar
posible sin equilibrio estratégico. Esta condición es imprescindible antes de
integrarnos en plenitud aunque ello no implica carrera armamentista alguna.
(…)”. (108)
Contra las expectativas de Cheney, Balza sostuvo la
idea de una participación subsidiaria y
no directa de la Argentina en las
siguientes actividades vinculadas a la seguridad global y hemisférica: 1)
participación en misiones de organizaciones militares de paz; 2) prestación de
apoyo logístico, de asesoramiento técnico, de comunicaciones y de transporte
en la lucha contra la narcosubversión; 3) colaboración con medios y personal
para hacer frente a desastres naturales que afecten a los bienes y a las
personas; 4) apoyo a la comunidad explotando su capacidad de organización y técnica
operacional. (109)
Lo propio ocurrió durante la XXI Conferencia de Ejércitos
Americanos que tuvo lugar a principios de noviembre de 1995 en la localidad de
Bariloche (Argentina). El día 8, los participantes adoptaron una resolución
que nuevamente contrarió las expectativas del Pentágono al privilegiar el análisis
de la participación de los militares de la región “en el desarrollo
interno” de sus respectivos países por sobre la “lucha contra el narcotráfico
y la narcosubversión”, opción esta última que era la preferida por la
delegación norteamericana. Frente a las posturas extremas sustentadas por los
Ejércitos de los países que viven en forma directa el fenómeno, como Colombia
y Ecuador, Argentina, a través del director del Estado mayor general Aníbal Laíño,
demostró su renuencia a que las Fuerzas Armadas de los países de la región
asumieran un rol de primera línea en la lucha contra el narcotráfico y la
guerrilla. (110)
Similar tendencia pudo percibir en la XXII
Conferencia de Ejércitos Americanos en la localidad de Salinas, Ecuador.
Convocada a fines de noviembre de 1997, contó con la participación de 18 jefes
militares. Durante la misma, en la que participó el comandante chileno Augusto
Pinochet – presencia elogiada por el presidente de la cumbre, el jefe del Ejército
del Ecuador César Durán-, se discutieron acuerdos de cooperación entre los ejércitos
en temas tales como narcotráfico, guerrilla, delincuencia, apoyo al desarrollo
y globalización económica, pero no se avanzó respecto de las expectativas
norteamericanas de un compromiso más activo de las Fuerzas Armadas de la región
en la lucha antidrogas. (111)
h) El
compromiso argentino con los acuerdos y regímenes regionales de seguridad
Por cierto, durante la década de 1990, la diplomacia
argentina observó en el ámbito regional, un alto nivel de compromiso con los
acuerdos y regímenes regionales de seguridad, acorde al rol activo que mantuvo
en el ámbito global. Así, se destacaron pasos que tuvieron una positiva
repercusión en las dimensiones bilateral y regional de las relaciones entre la
Argentina y los Estados Unidos. Entre estos pasos cabe destacar la citada firma
de la resolución 1080 sobre la democracia representativa en junio de 1991, que
consagraba un mecanismo automático de salvaguardia para enfrentar cualquier
“interrupción abrupta” en la vigencia de los procesos democráticos de los
gobiernos de los países miembros de la OEA. (112)
Asimismo, vale destacar también la firma, en septiembre
del mismo año, de la Declaración de Mendoza con Chile y Brasil sobre Prohibición
de Armas Químicas. A este acuerdo se adhirieron con posterioridad Bolivia,
Ecuador, Paraguay y Uruguay. (113)
LA
ACTUACION DE LA ARGENTINA EN LOS FOROS ECONOMICOS DE ALCANCE REGIONAL Y SU
IMPACTO EN LAS RELACIONES CON ESTADOS UNIDOS
Por cierto, las relaciones entre Argentina y el Banco
Interamericano de Desarrollo durante la década de 1990 pueden incluirse como
otro de los capítulos de la dimensión multilateral de los vínculos
argentino-norteamericanos. Dado que el poder de veto se alcanza con sólo tener
los dos tercios del total de votaciones, Estados Unidos es el único de los 44
países miembros del BID con verdadero poder de veto. Ya en 1994 concentraba el
34,6 % del total de los votos, mientras que el resto los países
latinoamericanos tenían una participación del 53,8 %; los países extranjeros
(de Europa, Japón e Israel) un 7,2%; y Canadá un 4,4 %. (114)
En sintonía con el Banco Mundial, el BID fue un
actor influyente en las reformas estructurales, de ajuste y de política pública
emprendidas a partir de 1989. Durante la década de 1990, el BID incrementó de
manera significativa y constante el número de préstamos aprobados anualmente,
pasando de 5 préstamos en 1994 a 15 en 1998. Los mismos se han concentrado en áreas como trabajo y educación,
y pueden incluirse genuinamente dentro de la lista de temas de la agenda de política
exterior, en tanto fueron los actores estatales –el Ministerio de Economía
principalmente, pero también, desde la reforma constitucional de 1994, la
jefatura de gabinete- los principales responsables de negociar y aprobar dichos
préstamos. (115)
En cuanto al status de los préstamos otorgados por
el BID a la Argentina, los especialistas Carlos H. Acuña y María Fernanda
Tuozzo destacan que, a pesar del fuerte tono discursivo del Banco y de otros
bancos multilaterales de crédito en términos de lucha contra la corrupción y
la mejora de la administración pública, las sucesivas crisis de la economía
mundial iniciadas con la mexicana en 1994 contribuyeron a que este organismo
priorizara hacia la Argentina y otros mercados emergentes de la región préstamos
de rápido desembolso destinados a solventar el equilibrio macroeconómico más
que los préstamos orientados hacia el ajuste estructural que fueron característicos
de los primeros años de la década estudiada por este artículo. Cabe destacar
al respecto que, en el caso particular del BID, éste canceló a partir de la
crisis asiática de 1998, préstamos del segundo tipo que llegaban a comprometer
el 54 % del total de su cartera. (116)
No obstante las dificultades que debió enfrentar la
economía argentina a partir de la segunda mitad de la década de 1990, cabe
destacar, como reflexión final, la participación del BID en el proyecto Hidrovía
Paraná-Paraguay. Por cierto, la misma evidencia un cambio en el perfil de
comportamiento que el BID compartió con otros bancos multilaterales de crédito
como el BM. Este cambio consistió en
el pasaje del otorgamiento de préstamos de reforma de Estado –característicos
del primer lustro de la mencionada década- hacia la financiación de proyectos
que poseían un mayor componente participativo favorecido por su contenido
social o de medio ambiente. (117)
El
proyecto Hidrovía Paraná-Paraguay consiste en hacer navegables a los ríos
Paraná y Paraguay en forma permanente, con el propósito de incrementar el
transporte fluvial entre los cinco países que conforman la Cuenca del Plata:
Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay. La participación directa del
BID en la marcha del proyecto está institucionalizada en la firma de un
convenio con los representantes gubernamentales de los cinco países, a su vez
expresado en el marco de la Comisión Intergubernal de la Hidrovía (CIH). (118)
En lo que respecta a la dimensión multilateral de
las relaciones con Estados Unidos, las acciones desplegadas por los
representantes de la diplomacia argentina evidenciaron la vocación por
construir una alianza estable con los países integrantes de la coalición
occidental, definida por el propio canciller Di Tella como una que
“(…) empieza en Europa,
llega hasta Asia y que incluye a buena parte de los vecinos países de América”.
(119)
Esta renovada alianza con los países de la coalición
occidental estuvo, por cierto, íntimamente vinculada a una redefinición de la
identidad del país. Así, de acuerdo con Di Tella, la Argentina era
“un país básicamente europeo
con algunas pocas peculiaridades, pero europeo al fin (o al comienzo), insertado
plenamente en América Latina” (120)
De acuerdo con esta renovada identidad y
comportamiento de perfil occidentalista,
el gobierno de Menem procuró reemplazar las fantasías de autonomía bélica,
nuclear y misilística por una explícita política de no proliferación de
armas de destrucción masiva –evidenciado en la firma del TNP y del MTCR, la
ratificación de Tlatelolco modificado, y la firma de acuerdos de control
nuclear con Brasil-; a apoyar expresamente a las resoluciones de la Asamblea
General y del Consejo de Seguridad; y a participar activamente en las fuerzas de
paz de las Naciones Unidas. (121)
Por cierto, este renovado compromiso de la Argentina
con una coalición occidental liderada por Estados Unidos ha sido percibido por
los críticos de la experiencia menemista como un sinónimo de un perfil de
alineamiento “automático” con los Estados Unidos y de alejamiento respecto
de los países de América Latina. Mientras el primero de los supuestos resulta
erróneo, el segundo debe ser profundamente matizado.
Respecto del cambio en las votaciones argentinas en
la Asamblea General de las Naciones Unidas, este capítulo comprobó que el
mismo no implicó la adopción de un perfil de alineamiento automático. El fin
del perfil de “desalineamiento automático” vigente hasta 1991, no implicó
necesariamente la aparición de la tendencia opuesta a partir de esta fecha.
Especialmente entre los años 1991 y 1995, Argentina aumentó notablemente su
margen de coincidencias con Estados Unidos y se acercó al porcentaje de
coincidencias de países como España e Italia, pero mantuvo un índice de
coincidencias claramente menor que el de países alineados con los intereses
norteamericanos como Israel y Gran Bretaña. Tras este alto porcentaje de
coincidencias con Estados Unidos entre 1991 y 1995, Argentina redujo dicho índice
y se acercó a los porcentajes de Brasil y otros países latinoamericanos entre
1996 y 1999, pero sin retornar al perfil tercermundista propio de los años 1989
y 1990.
Asimismo, el análisis del comportamiento argentino
en el ámbito de la Asamblea revela la debilidad de otro de los argumentos
sostenidos por los críticos de la política exterior adoptada por la Argentina
durante la década de 1990: el referido a un supuesto alejamiento de las
votaciones de los países latinoamericanos como contrapartida al alineamiento
“automático” con los Estados Unidos. El caso testigo utilizado para
comprobar este argumento ha sido el de la cuestión cubana. No obstante, la
comprobación del mismo es defectuosa en el caso de las votaciones argentinas
respecto de la situación de los derechos humanos en Cuba, y totalmente falaz
respecto de las votaciones argentinas en las resoluciones referidas al embargo
contra la isla.
En relación con las votaciones argentinas referentes
a las resoluciones de condena a la situación a los derechos humanos en Cuba,
cabe reconocer que el apoyo de la delegación argentina a la condena
norteamericana sobre esta cuestión contrastó con la actitud observada por las
delegaciones de países importantes de la región como Brasil, México, Perú y
Venezuela. Asimismo, el perfil de votaciones argentino en este tema implicó un
quiebre del acuerdo con Brasil para tomar decisiones conjuntas en política
exterior gestado durante el gobierno del antecesor de Menem, Raúl Alfonsín.
Pero es igualmente cierto que en las cuestiones ligadas a los derechos humanos
en Cuba el voto favorable de la Argentina coincidió con las posiciones
adoptadas por otros países latinoamericanos, tales como Costa Rica, Chile, El
Salvador, Paraguay y Uruguay, que también condenaron las violaciones a los
derechos humanos perpetradas por el régimen castrista. A menos que no
consideremos a estos países como pertenecientes a América Latina –lo cual
contradice la evidencia geográfica, histórica y cultural-, debe ser matizado
el supuesto acerca del alejamiento de la Argentina respecto de los votos del
resto de la región.
En el caso de las resoluciones de la Asamblea General
referidas a la condena del embargo a Cuba, como se ha dicho, el supuesto del
alejamiento argentino respecto del resto de América Latina es abiertamente
falaz, pues la diplomacia menemista adoptó una actitud diametralmente opuesta a
la observada respecto de la situación de los derechos humanos en la isla. Nunca
acompañó la votación norteamericana y en cambio, siguió la tendencia
observada por la mayoría de los países de la región, muy especialmente entre
los años 1995 y 1999, período en que Argentina reemplazó su voto en abstención
por el voto a favor de las resoluciones de condena al embargo.
Algunos críticos de la política exterior de la década
de 1990 que han captado la diferencia entre la posición de condena adoptada
respecto de la situación de los derechos humanos en Cuba y la de apoyo al fin
del embargo económico norteamericano contra la isla, la definen en términos de
una supuesta incongruencia de los funcionarios del Palacio San Martín respecto
de esta cuestión. Sin embargo, esta aparente incongruencia tiene su explicación
en el apego que la diplomacia argentina de la década de 1990 tuvo respecto de
tres principios diferentes:
a)
el tradicional principio de no
intervención, aplicable a todos aquellos casos de agenda donde no
estuviesen en juego principios básicos tales como la defensa de la democracia y
los derechos humanos, y defendido como una herramienta para evitar la intervención
unilateral norteamericana. Un caso que encuadraba claramente dentro de esta
categoría era el del embargo económico decretado por Estados Unidos contra
Cuba, vigente desde 1962;
b)
El principio de intervención en
defensa de la democracia y la vigencia de los derechos humanos, propio del liberalismo
wilsoniano, y vigorizado en el contexto del fin de la Guerra Fría. El apego
a este segundo principio llevó a la diplomacia argentina a adoptar una posición
intervencionista en los casos de violaciones a dichos derechos como los
registrados en Haití, Cuba o las repúblicas de la ex Yugoslavia; y
c)
El principio wilsoniano de
distinción entre pueblo y régimen, aplicado desde la perspectiva de un país periférico. A
través de esta distinción conceptual, la Argentina acompañó a Estados Unidos
en el voto de condena al régimen
cubano en materia de violaciones a los derechos humanos del pueblo cubano. Pero no adoptó la misma actitud respecto del embargo
económico a La Habana porque las autoridades del Palacio San Martín
percibieron a este último como un instrumento de política cuyos costos son
pagados por el pueblo cubano y no por
el régimen castrista al que
supuestamente va dirigido.
Por cierto, este apego a los principios de intervención
respecto de los casos de violaciones a los derechos humanos y libertades básicas,
de no intervención respecto de las
cuestiones no directamente vinculadas a los principios anteriormente citadas y
de distinción entre pueblos y regímenes
por parte de la diplomacia argentina constituyó un rasgo propio del perfil renovadamente
occidentalista de la política exterior argentina durante los años de
Menem.
Este perfil no sólo puede observarse en la conducta
observada por la Argentina ante la Asamblea General. También en el ámbito del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas la diplomacia argentina refrendó su
serio compromiso con la alianza occidental. Preocupada por lograr la mayor
transparencia posible en la toma de decisiones del Consejo, la Argentina impulsó
su reforma, uno de cuyos puntos centrales consistía en el carácter rotativo de
los miembros permanentes del Grupo Latinoamericano. La firmeza de la Argentina
en este punto provocó roces con Brasil, cuyo interés era precisamente el
opuesto, el de obtener un asiento permanente en el organismo.
Por cierto, la existencia de roces con Brasil en este ámbito
no implicó, como contrapartida, la total identificación con los votos de
Estados Unidos y de otros países del Occidente desarrollado. En realidad,
durante su desempeño como miembro en los años 1994-1995 y 1999-2000, Argentina
adoptó un perfil de votación que, si bien respaldó el 100 % de las
resoluciones adoptadas, en algunos casos no coincidió con las posiciones de los
miembros permanentes del Consejo (Estados Unidos, Rusia, Gran Bretaña, Francia
y China). En otras palabras, adoptó un perfil
de alineamiento con los países desarrollados de Occidente pero de carácter no
automático.
Otro rasgo de la “renovada identidad occidental” de
la política exterior del gobierno de Menem fue la activa participación de la
Argentina en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz
(OMP) y en las operaciones de ayuda humanitaria organizadas por Naciones
Unidas. La trascendencia de dicha participación merece algunas reflexiones. En
primer lugar, cabe destacar que la presencia argentina en dichas operaciones fue
la contribución más importante y duradera a la mejoría de la imagen
internacional del país en general y de sus Fuerzas Armadas en especial. Por
esta razón, dicha participación constituyó un capítulo importante de la
dimensión multilateral de la agenda con Estados Unidos, en cuanto contribuyó a
consolidar un clima de confianza entre las partes.
En segundo lugar, la adopción de este perfil de
fuerte compromiso con las resoluciones e intervenciones en el exterior adoptadas
por las Naciones Unidas permitió a las Fuerzas Armadas argentinas revertir su
negativa imagen –fruto de los excesos cometidos por el régimen militar
durante los años del llamado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983-.
Este logro, a su vez, resultó congruente con la necesidad política del
gobierno de Menem de otorgar a las Fuerzas Armadas un nuevo rol en el contexto
de la segunda fase de transición democrática. A su vez, dicho objetivo resultó
funcional a una de las prioridades claves de la gestión peronista: la de
construir un clima de confianza internacional que permitiese recomponer las
relaciones con Estados Unidos y
diseñar una alianza estratégica y económica con Washington y el resto de los
miembros de la llamada “alianza occidental”.
Con respecto de la participación argentina en foros
económicos multilaterales, vale acotar que así como las medidas adoptadas por
el gobierno argentino en los ámbitos de la seguridad regional y global
contribuyeron a incrementar la confiabilidad externa de la Argentina como un
aliado estratégico para Estados Unidos y los países desarrollados de
Occidente, también las medidas económicas de apertura y reforma estructural
tuvieron un impacto altamente positivo en los inversores de dichos países y en
las políticas de préstamos de los organismos internacionales y regionales de
crédito como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Por cierto, el
alto nivel de préstamos obtenidos por la Argentina durante la década de 1990
por estos distintos organismos demostró el éxito relativo de las medidas económicas
internas y de política exterior como herramientas conducentes a la restauración
de la confiabilidad externa de la Argentina. Tanto
unas como otras lograron este último objetivo y tuvieron un impacto positivo en
la dimensión multilateral de las relaciones con Estados Unidos. Impacto que
–con la expresa excepción de algunos roces menores entre ambos países en el
GATT y la OMC- pudo definirse durante la década menemista en términos de un círculo virtuoso entre las medidas de política económica interna
y exterior adoptadas por la Argentina, el incremento de la imagen positiva de la
Argentina en términos de su confiabilidad de materia de no proliferación
nuclear, la reducción del riesgo país y la atracción de los créditos e
inversiones externas, especialmente norteamericanas.
No obstante estos logros en la dimensión
multilateral de las relaciones con Estados Unidos, los mismos no deben
sobredimensionarse. Como señala Escudé, la política exterior tiene un rol de
apuntalamiento: no garantiza per se la
resolución de los obstáculos socioeconómicos internos. Una buena política
económica que logre movilizar fuerzas internas puede desarrollar a un país.
Pero éste es un logro que ni la mejor colección de gestos positivos de política
exterior puede lograr por sí sólo.
No obstante, esta función de apuntalamiento de la política exterior, si bien no garantiza por sí
misma el desarrollo socioeconómico de un país, puede brindar un positivo y
complementario estímulo externo a los
esfuerzos internos que los gobiernos y
distintos actores sociales deben emprender para lograr el desarrollo integral de
la Argentina. Como lo demostró la exitosa experiencia de las misiones de paz
argentinas en el exterior y las eficaces medidas adoptadas en materia de
seguridad internacional durante la década de 1990, una política exterior que
se base en criterios de prudencia y pragmatismo puede contribuir a modificar la
negativa imagen internacional de la Argentina. Pero por sí sola resulta
insuficiente. Debe ser complementada con una eficaz administración e
implementación de medidas en el ámbito interno.
Por cierto, el estudio de las relaciones entre
Argentina y Estados Unidos durante la década de 1990, tanto en sus dimensiones
bilateral como multilateral, brinda un acabado ejemplo tanto de la función de apuntalamiento
de la política exterior como de las limitaciones intrínsecas a dicha función,
si éstas no son retroalimentadas con eficaces medidas de política económica
interna. Respecto del primer elemento, vale advertir la generación del citado círculo
virtuoso que imperó en la dimensión multilateral de las relaciones con
Estados Unidos durante la década de 1990. Respecto del segundo elemento, cabe
notar que la emergencia de dicho círculo constituyó
una condición necesaria para restaurar el clima de confianza internacional en
la Argentina, pero no suficiente para lograr su consolidación. En otras
palabras, dicho círculo virtuoso no pudo revertir el panorama de claroscuros
vigente en la dimensión bilateral de los vínculos entre los agentes
gubernamentales y no gubernamentales argentinos y norteamericanos. No pudo
hacerlo porque esta última dimensión contuvo –y contiene por el momento-
numerosos ítems no resueltos –la persistencia de prácticas de corrupción,
la inseguridad jurídica para las inversiones, la no resolución de los
atentados terroristas contra la Embajada de Israel y la AMIA, las lagunas
existentes en la política de seguridad respecto de medidas preventivas ante
posibles nuevos atentados, los puntos oscuros respecto de la información de los
archivos nazis, entre otros-. La no resolución de estos inconvenientes afectó
–y sigue afectando- el objetivo de consolidar el paradigma de “relaciones
especiales” con Estados Unidos, los países desarrollados de Occidente y los
países del Cono Sur. Su persistencia no contribuyó –ni contribuye por el
momento- a revertir completamente la desconfianza internacional –y
norteamericana- hacia la Argentina. Dado el lugar central que –quiérase o no-
ocupan las relaciones con Washington en la agenda de política exterior
argentina, la resolución de estos puntos conflictivos en la dimensión
bilateral fue –y es- una meta a cumplir, una asignatura pendiente de
importancia capital para un país económicamente vulnerable que necesita
consolidar sus lazos económicos y estratégicos con Estados Unidos, los países
desarrollados de Occidente y sus vecinos subregionales.
[1] Este primer encuentro iberoamericano en Guadalajara incluyó la presencia de Castro y de otros 20 mandatarios de la región, y las asistencias del rey Juan Carlos de España, el jefe de gobierno español Felipe González y el primer ministro de Portugal Mario Soares como representantes de la península ibérica.
[1] “Cumbre iberoamericana: piden los EE.UU. por la democracia en Cuba”, La Nación, 16 de julio de 1991, p. 3.
[1] “Posición de la Argentina en la reunión de México”, por Ovidio Bellando, La Nación, 18 de julio de 1991, p. 3; y “Menem pidió desterrar la soberanía del hambre”, La Nación, 19 de julio de 1991, p. 2.
[1] Ver al respecto “Menem quiere democracia en Cuba. Crónica de un reclamo frustrado”, por Oscar Raúl Cardoso, Clarín, 19 de julio de 1991, p. 10.
